martes, diciembre 24, 2002

Panorama de la hacienda municipal (1a parte)

Artículo Localeando, 24 de Diciembre de 2002 
Jaime Villasana Dávila

Se pudiera decir que la hacienda municipal moderna comenzó a partir de la Constitución de 1917, cuando en el artículo 115 quedaron plasmadas las primeras atribuciones amplias del municipio, que si bien existía un antecedente en el artículo 109 de la Constitución de 1857, estas eran solamente disposiciones que no pudieron despojar a las establecidas por los españoles siglos atrás.

José Luis López, en su obra Las elecciones municipales en México, señala que si bien Venustiano Carranza, en su iniciativa de Constitución referente al municipio, se pronunciaba por darle ciertas atribuciones a este orden de gobierno, pasó por alto el de atribuirle una verdadera autonomía financiera que le asegurará una mejor perspectiva de desarrollo.

Ante esto, la segunda Comisión de Constitución, integrada por Hilario Medina, Paulino Machorro Narváez, Heriberto Jara, Arturo Méndez y Agustín Garza González, trato de complementar lo que Carranza había omitido. De tal forma, esta comisión propuso que en la fracción II del 115 se agregara lo siguiente: Primero, que los municipios administraran libremente su hacienda, recaudaran todos los impuestos y contribuyeran a los gastos públicos del estado. Segundo, que los ejecutivos pudieran nombrar inspectores para el efecto de percibir la parte que corresponda la Estado y para vigilar la contabilidad de cada municipio. Tercero, que los conflictos hacendarios entre el municipio y los poderes de un Estado, los resolviera la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Las propuestas antes mencionadas dieron origen a acalorados debates que enfrentaban a las dos posturas presentes: las que impulsaban que el municipio gozara de plena autonomía, entre otras, económicas, y las que deseaban que fueran los congresos locales los encargados de definir tal coyuntura. Finalmente los municipalistas reunidos en el constituyente de 1917 fueron derrotados en sus pretensiones al aprobarse la fracción II del artículo 115 por 88 votos a favor contra 62 negativos.

No fue sino hasta la reforma de 1983, cuando el tema económico/hacendario de los municipios fue nuevamente resucitado en favor de los municipios. Dicha reforma les permitió administrar ciertos impuestos locales o contribuciones, principalmente el impuesto predial, que les permitieron menguar de cierta forma algunos apuros económicos.

Desafortunadamente estas nuevas atribuciones solo beneficiaron a los municipios que tenían capacidad administrativa para hacerse cargo de ellos. Según el INAFED (Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal) hoy en día y después de casi 20 años de dicha reforma solo aproximadamente 1 mil municipios de 2 mil 430 cobran el impuesto predial, y solo una pequeña proporción lo hacen de una manera eficiente.

La citada reforma constitucional de 1983 sentó aún más las bases para que se gestara lo que hoy se conoce como el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que se constituye primordialmente por la armonización tributaria entre las tres instancias gubernamentales (Federación, Estados y Municipios. Abriendo un paréntesis y como cosa paradójica, el municipio no esta representado de manera directa en este mecanismo que se conforma para compensar a las entidades federativas y a los municipios por el sacrificio fiscal de obtener ciertos ingresos a que constitucionalmente tienen derecho.

Posteriormente, la reforma hecha al artículo 115 constitucional de 1999, con la cuál se le reconoce al ayuntamiento como orden de gobierno, pudiera interpretarse como la más reciente de un conjunto de cambios cuyos fines eran otorgarle al municipio mayores facultades y atribuciones, desafortunadamente sin estar acompañados de recursos. Cabe que las anteriores reformas al 115 giraban en torno a otro tipo de tópicos relacionados con aspectos políticos y electorales.

Según la ponencia Municipio y Coordinación Hacendaria: el largo camino de una reforma de Fernando Díaz, este nuevo status logrado por los ayuntamientos es relevante por que define, de forma constitucional, los tres niveles de gobierno, y de este modo deberán de dejar de ser considerados, por las leyes orgánicas municipales correspondientes, parte del aparato administrativo de los gobiernos estatales o federal, lo que crea, por primera vez en la historia, la oportunidad de interlocución en materias mutuamente concurrentes según sus ámbitos de acción, de forma similar a la que se tiene con los gobiernos de los estados.

Otros expertos señalan que un acontecimiento que generó una mayor justicia fiscal fue el que dentro de un nuevo escenario de políticas, el Gobierno Federal a partir del ejercicio fiscal de 1998 comienza a realizar cambios sustantivos en materia de coordinación en el gasto público con la inclusión del capítulo V en la Ley de Coordinación Fiscal, donde se establecen los Fondos de Aportaciones Federales, hecho que resulta ser un avance en materia de Federalismo, ya que los acuerdos y convenios de descentralización con los que se transferían dichos recursos toman una nueva figura legal.

Ahora bien, los criterios de distribución entre las entidades federativas del Fondo General Participable son los siguientes: 45.17% en proporción directa a la población de cada Estado, 45.17% en proporción a la recaudación en cada Estado de los impuestos asignables según fórmula y 9.66% en proporción inversa a las participaciones por habitante en cada Estado según una fórmula, que por cierto a nadie termina de gustar.

Pero el laberinto de los recursos hacia los municipios no termina aquí. Existe en los Estados cierta normatividad que define los criterios para la distribución de las participaciones y aportaciones hacia los municipios, mismos que vuelven a generar una vez más descontento en el orden de gobierno municipal.

Continuara...

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