martes, noviembre 24, 2009

Un administrador urbano eficaz

Propuesta del sector privado para reordenar las finanzas municipales y lograr la transformación. Consultas y talleres con los regidores parecieran avalar la inserción del Administrador de la Ciudad

24-11-2009 Dos hechos controvertibles de reciente planteamiento están generando una propuesta formal, de parte del sector privado organizado, para insertar en la administración pública municipal la figura del Administrador Urbano o Gerente de Ciudad ("City Manager", en inglés):
--Una, la inercia del poder centralizado y discrecional que se le otorga a la autoridad del Presidente Municipal, con la cauda de servicios interrumpidos, de programas y presupuestos de obras cambiantes cada trienio, y la distancia política partidista entre gobierno y gobernados.
--Otra, la urgencia para alcanzar el desarrollo deseado dentro de un eco de transformación urbana y social, de lograr una administración pública no sujeta a los cambios políticos ni partidistas, y que sea capaz de darle continuidad o de madurar los cambios, en base a una objetiva aplicación del gasto y en función de los ingresos obtenidos localmente y de los que por participación o gestión les puedan llegar de diversas fuentes.
En la primera ocurren los cambios según las conveniencias de cada autoridad nueva que llega; y suele ocurrir que cada tres años se modifican las estructuras operativas al interés de los proyectos, la mayoría visionados conforme al nivel cultural del nuevo mando, con el siempre riesgoso olvido o marginación de lo que la autoridad precedente estimuló.

Neutral, sin partido y muy profesional gerente

Para evitar esto es que se propone la figura del Gerente que sea ajeno a la función política, básicamente apartidista, neutral y competente.
"La credibilidad del gobierno –dice la Asociación Internacional de Administración de Ciudades (IMCA, en inglés)--, en gran medida depende de la eficiente, equitativa prestación de servicios y la aplicación de políticas.
"Cuanto más aislados estén los empleados de toda influencia política, es más probable que actúen de una forma política neutral que responda a los actos de autoridad de un órgano rector, la dirección de gestión y las normas éticas de su profesión". *
El planteamiento fue hecho ya ante el Cabildo; tan es así, que tanto el Codesin (Consejo para el Desarrollo de Sinaloa) y el Codec (Consejo de Desarrollo de Culiacán), convocaron el 18 de noviembre a un taller sobre Administración Municipal, impartido por Octavio Chávez, representante de ICMA en Latinoamérica, precisamente dirigido a los regidores del Ayuntamiento de Culiacán.
En dicho taller, el conferenciante expuso este principio básico que ampara la propuesta del Administrador de la Ciudad:
--"¿Cuál es el propósito primordial de todo gobierno?: Mejorar la calidad de vida de los ciudadanos a través del ofrecimiento de servicios y productos de calidad, englobados en un marco de equidad y de justicia. Y... para lograr su propósito los países organizan (entre ellos los locales) como lo consideran conveniente".
--"El resto", añadió, "es hacer congruente la heterogeneidad de las regiones con la legislación existente (no imposición). Lo que hace fuerte a un gobierno local es su institucionalidad, porque da certidumbre en el ofrecimiento y continuidad de los servicios públicos y de una gobernabilidad armónica".

Experiencia válida
de cerca de un siglo

Cuando el expositor Chávez dice esto, es porque lo respalda una experiencia institucional y gremial de más de un siglo. La Asociación (ICMA) que representa, fue fundada en 1914 con administradores y funcionarios públicos locales de los Estados Unidos, donde ahora el 53 por ciento de sus ciudades operan bajo esta forma de gobierno.
Diez años después aprobó su Código de Ética; y desde 1989 desplegó sus programas a escala internacional. A la fecha la integran más de nueve mil administradores, funcionarios y expertos en administración pública local. Mantiene programas y proyectos en Europa Oriental, Asia, África y Latinoamérica. En México empezó a operar sus proyectos desde 1992. Pero ya se practica la figura del "City Manager", además de los EU y el Reino Unido, en Chile, India, España, Inglaterra y Australia.
Pero, uno se preguntará: ¿qué o quién es el Administrador de la Ciudad? ¿Acaso un funcionario de nivel superior al del Presidente Municipal: o bien, una figura que podría no encajar en el sistema mexicano del municipio libre? Éstas y miles de preguntas más podrán surgir al intentar introducirlo al encuadre político de nuestra realidad.

Caso mexicano para
bregar el cambio

Lo más, para el caso mexicano, que podría argüirse es que, si bien una buena administración local es básica para transformar la vida comunal de una ciudad, o quizás para eliminar lastres que mucho daño han hecho a la relación ciudadana con sus gobiernos, mucho habrá de bregarse para introducir tal figura.
Para empezar habría que decirnos: ¿qué de bueno podría traernos esa figura, o qué obstáculos se tendrían que vencer para hacerla eficaz? (Véanse recuadros en esta misma página).
Lo que tiene que ponderarse son dos hechos o corrientes históricas que con el "City Manager" tendrían que analizarse y ponderarse:
--Uno: el administrador de ciudades es una figura de larga tradición en la cultura anglosajona; muy distinta de la que nos deviene de las raíces greco-latinas. No es ocioso recordar que nuestro municipio –-libre o no según sus épocas— tiene hondas raíces humanistas, pero poco sensibles a las administraciones sistémicas como modernamente se especulan en los gobiernos locales.
Otro: que no obstante que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en aras de una independencia "total" de las raíces hispánicas, fue o sigue siendo una burda copia de la Constitución norteamericana; de ahí las más de 300 reformas hechas para adaptarla a la realidad mestiza de México. En nuestra Constitución, no obstante la categoría primigenia, anterior al Estado, los municipios sólo tardíamente alcanzaron la plenitud, por lo menos constitucional, de municipio libre, y hasta recientemente (1983, con Miguel de la Madrid) se especificaron las funciones y los recursos de que la autonomía edilicia podría valerse para sus servicios.

Sinaloa a la espera
de la transformación

Una larga tradición de estudios e investigaciones ha englobado la confirmación del municipio libre. Desafortunadamente, en Sinaloa no existe un centro de estudios que la mantenga viva y que sean éstos los que determinen la viabilidad del cambio administrativo que, por cierto, urge se haga para reducir el riesgo de perder la tranquilidad y la seguridad en nuestra comunidad.

Por consiguiente, definir la figura del Administrador de la Ciudad o de Ciudades, tiene que llevarnos a primero saber qué tipo y forma de administración ha de establecerse. Al menos así lo recomiendan los manuales norteamericanos. La figura es adaptable en cuanto a la asignación de funciones; incluso, su implantación ha de hacerse, como lo enseña la experiencia, de manera gradual, orientada de principio a los servicios, y de seguimiento a los proyectos y la realización de las obras emprendidas en una administración que se prolonga en otra.
Esta forma de operar el gobierno local ha mostrado por más de 90 años, según el ICMA, permanencia y flexibilidad al responder a las necesidades cambiantes de los ciudadanos y sus comunidades. Su función principal es coordinar y operar, bajo los estándares más altos de calidad, la prestación de los servicios que ofrece el gobierno, supervisar la ejecución del presupuesto, apoyar las labores de los directores y jefes de área, entre otros. Todo ello siempre bajo la supervisión y el mandato del Alcalde y del Cabildo. El Administrador Municipal es una figura que actúa en el campo de lo técnico y operativo. El modelo concilia el liderazgo político de los funcionarios electos.

Funciones típicas de
un gerente de ciudad

En la práctica se ha visto que administrar un gobierno municipal es sumamente complejo y por limitado, el tiempo es también un factor crítico. En este escenario, nuevos esquemas de administración y operación deben ser explorados, estudiados y, en su caso, adoptados a la realidad latinoamericana. El "Administrador Municipal" es un nuevo esquema organizacional que ha venido demostrando, durante casi un siglo, su efectividad.

Las funciones típicas y/o responsabilidades, entre otras, de este Administrador, son:
• La supervisión diaria de las operaciones de todos los departamentos de la ciudad, así como del desempeño de
los jefes de área.
• Preparar el presupuesto anual de operación de la ciudad para su presentación y en su caso aprobación por el cabildo.
• La investigación y desarrollo de temas de interés para su presentación al cabildo.
• Análisis de todas las operaciones de egresos en la búsqueda de ahorros para la ciudad.
• Propuestas sobre la obtención de ingresos en el uso de los activos y facultades de la ciudad.
• Y enlace entre gobierno municipal y las personas y grupos sociales para entender sus necesidades.

Propuesta para México
viable según su realidad

En general, el conferenciante propuso para México, por ende también para Culiacán o todos los municipios sinaloenses, la fórmula: Alcalde/Cabildo-Administrador, por la cual, la máxima autoridad reside en los ciudadanos, quienes son los que otorgan la autoridad al Alcalde y los regidores; le siguen el Secretario del Ayuntamiento y el Contralor General. Debajo de éstos está el Administrador Municipal, y de su jurisdicción serían los directores correspondientes. En algunos casos, aclara, el tesorero debería operar de forma "independiente" como el contralor y el Secretario del Ayuntamiento. Una alternativa sería que el Administrador Municipal atendiera sólo los ramos de Servicios Públicos, Obras Públicas, Recursos Humanos, Mercados y el DIF.
Lo real, al decir del presidente de la Escuela de Graduados de Claremon University, Robert Klitgaard, citado por Chávez, es que: "No existe una fórmula para el éxito o el fracaso social; lo que da sabiduría son las discusiones abiertas y que éstas se conviertan en lecciones de éxito, mismas que hay que ubicarlas para estudiarlas y difundirlas".
Para el caso, teniendo ya la experiencia de ciudades o delegaciones mexicanas que han adoptado el sistema de administrador urbano, como es Tijuana, desde 2001 (en el Distrito Federal la Delegación Miguel Hidalgo) y más recientemente se ensaya en Puebla, Oaxaca y Texcoco, vale la pena describir, aunque brevemente lo que ocurre en Tijuana, vigente hasta 2010. Introducido desde 2001, tuvo ya cambios en 2007, y en éste se perfilan:
--Autoridad del Órgano de Gobierno Municipal: el Ayuntamiento, el Presidente Municipal, los Regidores y el Síndico Procurador.
--Dependencias del Presidente Municipal: la Secretaría de Gobierno, la Coordinación de Asesores, Comunicación Social y Relaciones Públicas, la Unidad de Gestión, la Dirección de Asuntos Binacionales (por ser Tijuana ciudad fronteriza), Dirección de Protección Civil. Dos comisiones específicas, quizás por predilección personal, son también dependientes del Presidente: la Taurina y la de Box y Lucha Libre.
--La Secretaría de Gobierno además de los asuntos del Cabildo, atiende el Transporte Público, los Asuntos Religiosos y las Delegaciones (Sindicaturas en nuestro medio).
--Dependencias del Administrador Municipal: las secretarías de Desarrollo Urbano, Administración y Finanzas, Seguridad Pública, Desarrollo Social, Desarrollo Económico, y Educación Pública; más la Consejería Jurídica. Dentro de la Secretaría de Desarrollo Urbano quedan adscritos, entre otros: Catastro, Obras Públicas, Medio Ambiente y el Instituto Municipal de Planeación Municipal; en Administración y Finanzas: Oficialía Mayor, Tesorería e informática; en Desarrollo Social: Salud, Adicciones, Participación Ciudadana y las paramunicipales; en Consejería Jurídica: Derechos Humanos y Archivo Público Documental; en Educación: Bibliotecas. Adicionalmente atiende la gestión de recursos públicos, el Sistema de Información Municipal y el Comité de Planeación Desarrollo Económico Municipal.

Cúmplense 100 años
de gerente de ciudad

La forma de gobierno municipal basada en un Gerente de Ciudad o Consejo de Administración, se originó en la ciudad de Stauton Virginia, USA, en 1908 con el objeto de eliminar de la Administración Municipal la fuerza de los partidos políticos, y depositar el manejo de la ciudad en las manos de un experto ajeno a las actividades partidistas, quien por lo general era un Ingeniero o un Administrador de Empresas, esto, con el objeto de mantener la administración de la ciudad ajena a los jaloneos políticos.
Lo importante, en todo caso, es que al adoptarse esta figura, se genera una transformación radical de la administración municipal que, según los términos constitucionales, queda bajo la estricta responsabilidad de las autoridades locales. Quizás hubiera que hacer algunas reformas a la Ley de Gobierno Municipal que dicta el Congreso, sobre todo para avalar jurídicamente las gestiones de recursos alternos; pero ello tiene que darse a partir del Reglamento Orgánico del propio Ayuntamiento, por lo que la participación del legislador es apoyar a los municipios en sus demandas de actualización y modernidad administrativa.
Cierto es que, quizás el principal obstáculo, por ahora, a falta de una profesionalización del administrador municipal, sea la selección de quien deba llevar el peso de la inserción de esta figura, porque lo que se pide, de origen, como perfil profesional, es que no tenga vínculo con ningún partido político, que sea neutral, que demuestre capacidad administrativa y que tenga la capacidad no sólo de administrar sino, también, de generar recursos adicionales a los que presupuestalmente se le asignan al municipio. Su nombramiento es de cabildo a propuesta de los ciudadanos organizados; no es un puesto de elección, y su nombramiento no está sujeto a los cambios electorales, sino a su propia capacidad administrativa, porque lo mismo puede durar en el cargo un año que muchos más si su desempeño abona la buena administración.
Importante es, asimismo, que un consejo ciudadano lo vigile y sea su censor, con el objeto de evitarle roces con excesos de poder de sus mandos superiores. Y es ahí, en nuestro sistema político, donde quizás se presenten los mayores obstáculos, no sólo para su nombramiento, sino para el desempeño mismo de su tarea.
Y es aquí donde el lector podrá preguntarse: ¿acaso un sueño imposible? Por lo pronto, el tema está abierto, y de él habrá mucho que decir en lo que concierne a México y a nuestro Estado, porque, de Culiacán, estamos ciertos, la propuesta ya compró boleto al menos para su estudio en las próximas sesiones de cabildo.


* Robert O´Neil, Wasington, D. C., y John Nalbandian, Lawrence, Kansas. Public Management, IMCA Latinoamérica.


ADMINISTRADOR URBANO
O GERENTE DE CIUDAD

Los objetivos:
--Reordenar la Administración Municipal.
--Establecer nueva estructura operativa.
--Preparar el presupuesto anual.
--Reducir los riegos de cambios políticos.
--Apoyar proyectos y programas hasta término.
--Evitar el gasto discrecional de autoridad.
--Sujetar el gasto a ingresos y percepciones.
--Establecer nuevas relaciones sindicales.
--Gestionar recursos de donde puedan obtenerse.
--Mantener viva la relación Gobierno-Gobernados.
--Supervisar cumplimiento de los servicios.
--Promover o apoyar proyectos de desarrollo.
--Darle continuidad a las transformaciones urbanas.

OBSTÁCULOS A
ENFRENTAR

--La inercia secular del poder piramidal.
--Los cambios trianuales de autoridades.
--La excesiva injerencia de los partidos.
--La falta de profesionalidad en los mandos.
--Los excesivos privilegios sindicales.
--Los tiempos perdidos en los cambios políticos.
--Los puestos públicos como compromiso de campaña.
--La carencia de sentido del servicio público.
--Las intromisiones frecuentes de poderes superiores.
--El desconocimiento de las áreas que se gobiernan.
--La no capacitación para las funciones municipales.
--El predominio de los cotos de poder económico.
--La carencia de liderazgo para actuar con la sociedad.
--La pobreza ancestral de las finanzas municipales.
--La sumisión de la autonomía a los intereses personales.

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